Il nuovo Public Procurement Act sarà presentato domani. Gli appalti valgono circa 2.500 miliardi di euro l’anno: per Bruxelles possono diventare una leva decisiva per clima, industria e competitività. Ma restano dubbi sulla priorità dei criteri ambientali
Non è soltanto una riforma delle procedure amministrative. Il nuovo Public Procurement Act che la Commissione europea presenterà mercoledì 9 settembre punta a trasformare il modo in cui l’Europa utilizza una delle sue più grandi leve economiche: la spesa pubblica.
Il nuovo regolamento, direttamente applicabile negli Stati membri, nasce con l’obiettivo di semplificare e armonizzare le norme sugli appalti e di introdurre in modo più sistematico criteri legati a sostenibilità, resilienza, obiettivi sociali, sicurezza e provenienza europea di alcune tecnologie.
In gioco c’è una leva economica di dimensioni enormi. Gli appalti pubblici rappresentano infatti circa il 16% del Pil dell’Unione europea, per una spesa complessiva nell’ordine dei 2.500 miliardi di euro l’anno. Una massa di domanda che, se orientata verso prodotti e tecnologie più efficienti e a minore intensità di carbonio, potrebbe contribuire a cambiare rapidamente le dinamiche del mercato.
È proprio questa la prospettiva indicata dagli analisti del think tank italiano per il clima ECCO: trasformare la domanda pubblica in uno strumento per accelerare la decarbonizzazione e, contemporaneamente, rafforzare la competitività dell’industria europea.
Il nodo del prezzo: basta superare il criterio del massimo risparmio?
Uno dei cambiamenti più attesi riguarda il superamento del criterio del prezzo più basso a favore del miglior rapporto qualità-prezzo.
La questione è tutt’altro che tecnica. Oggi, secondo i dati richiamati nell’analisi di ECCO, il 55% delle gare d’appalto nell’Ue viene ancora aggiudicato esclusivamente sulla base del prezzo più basso.
Cambiare criterio significa quindi provare a spostare la competizione: non soltanto chi offre il prezzo minore, ma chi presenta la soluzione complessivamente più vantaggiosa.
Ma qui emerge uno dei principali interrogativi sulla riforma: il miglior rapporto qualità-prezzo non coincide automaticamente con un appalto più sostenibile.
“Il superamento del prezzo più basso rappresenta un passo avanti ma non equivale a scegliere automaticamente la sostenibilità”.
A sottolinearlo è Marta Lovisolo, Senior Policy Advisor per le politiche europee di ECCO, secondo cui il problema è legato soprattutto alla libertà lasciata alle amministrazioni nella costruzione delle gare.
Clima e sostenibilità: la scelta resta alle amministrazioni
Secondo una prima lettura dell’anteprima del regolamento, le amministrazioni pubbliche manterrebbero infatti un margine significativo nella selezione dei criteri da inserire nei bandi.
Potranno essere presi in considerazione elementi ambientali e sociali, ma anche sicurezza, resilienza e preferenza europea. Il punto critico, secondo ECCO, è che non sembrerebbe esserci una vera gerarchia tra questi criteri.
In altre parole, il nuovo sistema potrebbe consentire di superare formalmente la logica del prezzo più basso senza garantire che clima e riduzione delle emissioni diventino effettivamente prioritari.
“Senza una gerarchia tra i criteri, ogni amministrazione resterà libera di costruire il bando come le conviene, gara per gara, anche ignorando gli obiettivi clima”, osserva Lovisolo.
È una distinzione importante: rendere possibile la sostenibilità non significa renderla obbligatoria.
Il rischio, dunque, è che l’impatto della riforma dipenda ancora molto dalle singole amministrazioni e dalle loro capacità tecniche, organizzative e politiche.
Ecolabel e criteri low-carbon: il punto ancora da definire
Un altro capitolo riguarda gli strumenti attraverso i quali misurare concretamente la sostenibilità dei prodotti.
Il regolamento dovrebbe fare riferimento, laddove disponibile, all’EU Ecolabel, il marchio europeo di qualità ambientale. Ma anche questo strumento presenta dei limiti: la certificazione riguarda soltanto alcune categorie di prodotti e utilizza un approccio multicriterio nel quale le emissioni climalteranti non hanno necessariamente un ruolo centrale.
È qui che assume particolare rilievo il confronto con l’Industrial Accelerator Act, che per alcuni materiali ad alta intensità energetica introduce requisiti specifici di tipo low-carbon. In quel caso, la performance emissiva diventa un elemento esplicito per l’accesso al mercato degli appalti pubblici.
Il nuovo Public Procurement Act dovrà quindi chiarire come definire e misurare i criteri low-carbon. Ed è proprio su questo terreno che, secondo ECCO, sarà decisiva la coerenza con il resto dell’architettura climatica europea.
EU ETS, CBAM, Tassonomia e CSRD: perché le regole dovrebbero parlare la stessa lingua
Una delle questioni ancora aperte riguarda la metodologia con cui saranno calcolate le performance emissive.
Secondo l’analisi di ECCO, una strada efficace sarebbe partire da metodologie già utilizzate nell’EU ETS, il sistema europeo di scambio delle quote di emissione, mantenendo allo stesso tempo un allineamento con strumenti come CBAM, Tassonomia europea e CSRD.
L’obiettivo sarebbe evitare di creare nuove metodologie parallele per ogni singolo provvedimento.
Utilizzare definizioni, dati e sistemi di rendicontazione già consolidati a livello europeo avrebbe almeno tre vantaggi: ridurre gli oneri amministrativi per le imprese, aumentare la comparabilità dei dati e garantire una contabilizzazione delle emissioni coerente tra le diverse normative.
Per le aziende, soprattutto quelle che partecipano agli appalti pubblici, non è un dettaglio. Regole diverse per misurare la stessa impronta carbonica rischierebbero infatti di tradursi in maggiore burocrazia e costi aggiuntivi.
La variabile decisiva sarà la capacità delle amministrazioni
C’è però un elemento della riforma che potrebbe rivelarsi altrettanto importante delle regole sui criteri ambientali: la capacità amministrativa.
Il nuovo regolamento dovrebbe dedicare un capitolo specifico al rafforzamento delle competenze degli enti pubblici incaricati di gestire e aggiudicare le gare.
È un passaggio cruciale. Anche il sistema più ambizioso rischia infatti di rimanere sulla carta se le amministrazioni non dispongono delle competenze necessarie per definire criteri complessi, valutare le offerte e verificare le prestazioni ambientali dichiarate dalle imprese.
La partita, quindi, non si giocherà soltanto a Bruxelles. Una parte decisiva dell’attuazione passerà dagli uffici pubblici che, ogni giorno, preparano i bandi e scelgono a chi affidare miliardi di euro di spesa.
Gli appalti pubblici diventano una politica industriale?
Il nuovo Public Procurement Act arriva dunque davanti a una scelta di fondo: l’Europa vuole limitarsi a rendere più semplici e uniformi le procedure oppure intende utilizzare davvero il proprio potere d’acquisto per orientare il mercato?
Con una spesa che vale circa il 16% del Pil europeo, la seconda strada avrebbe conseguenze potenzialmente molto rilevanti.
Se la domanda pubblica privilegiasse in modo sistematico tecnologie, materiali e processi a minore intensità di carbonio, potrebbe contribuire a creare mercato per le imprese europee impegnate nella transizione industriale. Ma perché questo accada, il passaggio dal prezzo più basso al miglior rapporto qualità-prezzo potrebbe non essere sufficiente.
Il vero banco di prova sarà capire quanto peso avranno concretamente i criteri climatici nei bandi e quanto saranno uniformi le regole con cui verranno misurate le emissioni.
Il regolamento che Bruxelles presenterà il 9 settembre dirà quindi molto sulla direzione che l’Unione intende prendere: non solo nella politica degli appalti, ma anche nel rapporto tra spesa pubblica, decarbonizzazione e competitività industriale europea.
